”Vi har fått mycket bättre kontroll på ekonomin och verksamheten”

Lina Ekdahl Holmström, Enhetschef LSS/tf områdeschef

I Ludvika kommun upplevde man länge en stor frustration kring olika organisatoriska, strukturella, ekonomiska och ledarskapsrelaterade problem inom personlig assistans. Framför allt hade man otillräcklig kontroll över ekonomin och höga kostnader. Våren 2011 fick därför Ensolution uppdraget att genomföra en genomlysning av processen att utföra personlig assistans. Detta resulterade i ett flertal rekommendationer och förslag till förbättringsåtgärder. Till följd av detta valde Ludvika kommun att tillsätta en projektledare som hösten/vintern 2011/2012 ansvarade för att, tillsammans med enhetscheferna inom personlig assistans, arbeta med en majoritet av de föreslagna åtgärderna.

Redan under 2012 såg man mycket positiva resultat inom flera viktiga områden. Timkostnaden har sjunkit från 88 kr till 63 kr, övertidsuttaget har minskat dramatiskt och sjukfrånvaron utvecklas bättre än för andra verksamheter i kommunen. Detta har åstadkommits främst genom effektivare ekonomisk uppföljning, större engagemang hos chefer och medarbetare, mer enhetliga arbetssätt och bättre samarbete. Denna fallstudie beskriver vad som ledde fram till förbättringsprojektet, hur man gick till väga och resultatet av arbetet.

KPB visade hög timkostnad jämfört med andra kommuner
Under flera år upplevde man i Ludvika kommuns vård- och omsorgsförvaltning en osäkerhet kring personlig assistans, till stor del beroende på bristande kontroll gällande ekonomin. Man kände att man skötte verksamheten bra men att den blev lidande av att det ekonomiska utfallet var svårt att förutspå. Detta mycket på grund av det komplicerade pengaflödet mellan kommunen och Försäkringskassan avseende assistansersättningen. Det var helt enkelt svårt att hålla reda på hur mycket intäkter man i slutändan skulle få från Försäkringskassan och vilka kostnader verksamheten skulle generera.

Under 2009 och 2010 genomförde kommunen projektet Kostnad Per Brukare (KPB) tillsammans med Ensolution och dessa undersökningar visade på en hög timkostnad för personlig assistans jämfört med flertalet andra kommuner. Samtidigt hade man andra problem med exempelvis mycket övertid och hög sjukfrånvaro. Detta ledde till att man beslutade att genomföra en genomlysning av personlig assistans.

Ludvika kommun insåg behovet av att ta in en extern aktör för att genomföra genomlysningen. Man valde Ensolution då man hade mycket goda erfarenheter av företaget sedan en rad tidigare projekt. Dessutom hade Ensolution den kompetens som krävdes just inom personlig assistans efter liknande verksamhetsutvecklingsprojekt i andra kommuner.

Kommunens mål med genomlysningen var i första hand att få förslag på åtgärder som skulle kunna ge bättre överblick och kontroll över de ekonomiska flödena och därmed en bättre balans mellan kostnader och intäkter. Vidare önskade man sig även idéer och förslag angående hur man kan jobba långsiktigt för att utveckla verksamheten i övrigt. Uppdraget preciserades till en processkartläggning samt en detaljerad kostnadskalkyl för personlig assistans enligt KPB-metoden, och man kom överens om att det skulle utföras under våren 2011.

Processkartläggning visualiserade arbetsflöden och tydliggjorde utvecklingsområden

Processkartläggning innebär i detta fall att Ensolution intervjuar berörda parter, tar del av relevant dokumentation, gräver i verksamhetssystemen, och producerar en grafisk illustration av processen. Allt detta visualiserar det vardagliga arbetet med personlig assistans – alla aktiviteter, aktörer, verksamhetssystem, IT-stöd etc, och möjliggör diskussioner kring flaskhalsar och förbättringsmöjligheter i processen. Därtill exponeras organisationen och dess beståndsdelar vilket öppnar upp för konstruktiva resonemang kring struktur, administration och styrning. Den fördjupade ekonomiska kalkylen bygger på att alla intäkter och kostnader knyts till varje enskild brukare och analyseras, och således kan ekonomiskt tunga och lätta ärenden identifieras. Detta möjliggör i sin tur att man kan belysa goda exempel och utreda varför dyra ärende är dyra och hur man eventuellt kan sänka kostnaderna.

Rapport med förbättringsåtgärder

Ensolutions arbete resulterade i att en rapport framlades i juni 2011. Denna innehöll ett tiotal möjliga förbättringsområden med underområden vilka innefattade organisatoriska, strukturella, ekonomiska och ledarskapsrelaterade aspekter.

Ludvika kommun valde att i projektform gå vidare med åtta av de förbättringsområden som Ensolution lyfte fram i rapporten. Hösten 2011 tillsattes en projektledare som tillsammans med de fyra enhetscheferna för personlig assistans bildade en projektgrupp. Enhetscheferna deltog i projektet vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter. Under hösten/vintern 2011/2012 arbetade man i projektet med följande områden:

1. Ökad närvarograd
   I Ensolutions rapport beskrevs en problematik kring korttidsfrånvaro, detta hängde även samman med arbetsmoralen.
2. Arbetsmoral
   Yrkesstoltheten lyftes fram samt vad som är tillåtet att göra som personlig assistent i Ludvika kommun.
3. Information/Kommunikation
   Vikten av att de personliga assistentgrupperna får enhetlig information och att enhetschefer håller samma linje underströks. Medarbetarna önskar tydlighet i uppdraget som personlig assistent samt en god struktur. Enhetscheferna vill ha enhetliga rutiner och bättre samarbete.
4. Ekonomisk uppföljning
   Ensolution poängterade att enhetscheferna behöver relevant information för att kunna göra ekonomisk uppföljning. Ansvaret för uppföljning ska vara tydligt för cheferna. Man konstaterade att den ekonomiska uppföljningen var outvecklad vilket påverkade timkostnaden negativt. Detta ledde även exempelvis till att det saknades förutsättningar för att i dyra ärenden kunna ansöka om förhöjt timbelopp hos Försäkringskassan.
5. Bemanningsenheten
   Ensolution betonade vikten av att bemanningsenheten fortsätter sitt uppdrag i samband med rekrytering och vikarieanskaffning. Att arbeta med övertalighet var också angeläget. Det var tydligt att den stora vikarieomsättningen skapade problem och osäkerhet. Ett stort övertidsuttag och hög sjukfrånvaro framhölls också som problem.
6. Schemaprocedur
   Anpassningar i personalbemanningen tog för lång tid när brukares beslut ändrades. Man bör eftersträva en flexibel organisation i detta avseende. Ensolution föreslog därför individuell schemaplanering.
7. System för registrering av utförd tid
   Ensolution konstaterade att ett IT-baserat system för registrering av utförd tid och insatser bör införas i alla personliga assistentgrupper. Det är viktigt att grupperna har kunskap om verktyget, hur det används och varför.
8. Dubbel assistans
   Ensolution ansåg att organisationen kring kortare insatser och dubbel assistans kunde förbättras. Man lämnade förslag kring serviceteam och vikten av att bemanningsenheten omfattas i den diskussionen poängterades.

Tre huvudområden

Projektets åtta områden delades in i tre större huvudområden. Den första delen fokuserade på medarbetaren och hur ledarskapet var gentemot de personliga assistansgrupperna utifrån närvarograd, arbetsmoral och information/kommunikation. Den andra delen handlade om hur enhetscheferna kan arbeta mer enhetligt och effektivt samt vilka verktyg cheferna behöver. Den tredje delen inriktades på den ekonomiska uppföljningen, bemanningsenheten, schemaprocedurer, tidsregistreringsverktyget samt dubbel assistans.

Brainstorming utfördes angående de åtta förbättringsområdena inom projektgruppen. Ett stort antal brister identifierades och sorterades in i arbetsplaner under respektive förbättringsområde. Olika aktörer arbetade med bristerna utifrån sin kompetens, antingen i grupp eller självständigt. Förbättringsansvar och uppgifter delades upp i projektgruppen för att få igång alla processer samt skapa delaktighet. En referensgrupp formades med medarbetare från varje arbetsledarområde samt en representant från fackförbundet Kommunal.

Inom de åtta områdena utkristalliserades snart även en inbördes prioritering som byggde på upplevd angelägenhetsgrad och genomförbarhet. Då arbetet med den ekonomiska uppföljningen krävde mycket resurser skapades en ekonomigrupp inom projektet som fick två huvudsakliga uppdrag. För det första skulle man utveckla en sexmånadersrapport i form av ett löpande verktyg för ökad kontroll och möjlighet till att reagera snabbare på den ekonomiska uppföljningen i varje enskilt assistansärende. Rapporten skulle göra det möjligt att för varje månad i varje sexmånadersperiod, i det enskilda ärendet, följa antalet beviljade och utförda assistanstimmar; de intäkter från Försäkringskassan i form av assistansersättning som de utförda assistanstimmarna genererar; samt ärendets kostnader. För det andra skulle man utveckla rutiner för att hos Försäkringskassan kunna ansöka om förhöjd ersättning i vissa ekonomiskt tunga ärenden.

Sammanfattningsvis kan sägas att arbetet utfördes inom ramarna för en noggrant utformad organisation med definierade roller och ansvar. Man agerade utifrån en detaljerad projektplan med kontinuerliga möten, skrivelser och avrapporteringar. De åtta förbättringsområdena behandlades parallellt och visade sig vara olika komplicerade och resurskrävande. Dessutom tilldelades projektet resurser i form av personaltid etc.

“Projektet har lett till ökad tydlighet, enhetlighet och ordning och reda”

Lina Ekdahl Holmström, Enhetschef LSS/tf områdeschef

Resultat
Timkostnaden för personlig assistans har sjunkit ihållande sedan halvårsskiftet 2011, från 88 kr i juli 2011 till 63 kr* i september 2012. Antalet övertidstimmar hos personalen inom personlig assistans har sjunkit markant sedan halvårsskiftet. Dessutom visar assistansens sjukfrånvaro en bättre utveckling än hos resterande del av vård- och omsorgsförvaltningen.

Att timkostnaden har sjunkit beror till stor del på att den ekonomiska uppföljningen har förbättrats avsevärt. Tack vare den detaljerade sexmånadersrapporten har man numera en mycket bättre kontroll över de ekonomiska flödena i varje enskilt ärende. Man kan agera proaktivt i stället för reaktivt och exempelvis kategorisera/gruppera brukare och rikta särskilda ansträngningar mot de ekonomisk tunga ärendena. Man vet hur mycket pengar man kommer få i assistansersättning från Försäkringskassan och vilka kostnader man har, och kan därmed med god precision förutsäga hur det ekonomiska utfallet kommer se ut framöver. Genom tidsregistreringsverktyget har man fått en bättre struktur för insamling och inrapportering av utförda assistanstimmar, man vet hur det ska göras och när. Sexmånadersrapporten gör det också möjligt att se i vilka ärenden det kan vara aktuellt att ansöka om förhöjd ersättning hos Försäkringskassan. Redan under projekttiden ansökte man om, och fick, förhöjt timbelopp i ett ärende. Sexmånadersrapporten motverkar även fel och misstag i den administrativa hanteringen av assistansersättningen. Ett intressant exempel är när en handläggare på Försäkringskassan skulle klicka i alternativet för avslag för förhöjd ersättning i deras verksamhetssystem men av misstag råkade ge avslag för ersättning för personlig assistans helt och hållet. Det upptäckte man dock snabbt i Ludvika kommun och misstaget kunde rättas till.

Att sjukfrånvaron har utvecklats positivt beror till stor del på att enhetscheferna har bättre kontroll på personalens närvaro tack vare bättre rutiner, enhetliga riktlinjer vid sjukdom och inte minst detaljerade månadsrapporter om sjukfrånvarons utveckling. I projektet har flera åtgärder genomförts för att förbättra arbetsmoralen. En ambition var att höja yrkesstatusen och yrkesstoltheten. Detta har man lyckats med mycket tack vare den referensgrupp bestående av personliga assistenter som fick komma med synpunkter och åtgärdsförslag. Detta har lett till trygga assistansgrupper som tar stort ansvar för sina uppgifter. Dessutom har man uppdaterat dokumentationen kring vad personlig assistans är och definierat viktiga begrepp och skeenden. Man har också förbättrat strukturerna kring informationshantering, exempelvis genom införandet av uppdaterade assistanspärmar för varje grupp. Detta har bidragit till tydlighet, enhetlighet, professionalism och positiv stämning i grupperna. Dessutom förenklar detta hanteringen av tillfällig personal.

Kommunikationen ut mot grupperna, mellan grupperna och inom grupperna har förbättrats med hjälp av regelbundna möten, tydliga rutiner och samverkanssamtal. Man har även arbetat med brukarperspektivet i form av individuella brukarsamtal där man ytterligare försöker anpassa assistansprocesserna efter individens önskemål.

Inom enhetschefsgruppen har kommunikationen också förbättrats. Man har startat upp mappen Stjärnan där alla dokument för personlig assistans läggs in. Det handlar om rutiner kring handhavanden med Försäkringskassan, riktlinjer vid sjukhusvistelser för brukaren, information kring personalfrågor etc. I mappen samlas all nödvändig dokumentation. Detta underlättar också för vikarier. Enhetscheferna träffas numera varannan vecka och går igenom alla aktuella frågor. Detta har lett till bättre samarbete, mer enhetlighet och tydlighet. Man har även delat ut vissa ansvar på specifika enhetschefer så att någon har ansvar för kommunikation med Försäkringskassan och någon annan ansvarar för bemanningen och så vidare, vilket upplevs som mycket positivt.

Bemanningsenheten och vikariehanteringen fungerar bra då man har ett bättre samarbete mellan enhetschefer och bemanningsenheten och bemanningsassistenten. Man har goda rutiner för att kartlägga vikariebehov och möjlighet att tänka långsiktigt.

Man har arbetat med att tolka och beräkna beslut från Försäkringskassan för att bli bättre på att sammanställa scheman och planera. Man funderar även på att införa en förvaltningsgemensam digital lösning för att stödja denna process. Vidare är tidsregistreringsverktyget implementerat och tydliga rutiner för dess hantering är på plats.

Lärdomar och reflektioner
Den viktigaste faktorn för Ludvika Kommuns framgångar som presenteras i denna fallstudie är att man faktiskt tog arbetet vidare efter att Ensolution lämnat sina förbättringsförslag. Det är avgörande att man tog Ensolutions rapport på största allvar och satsade fullt ut på att genomföra flertalet av de föreslagna åtgärderna. Detta kan verka trivialt och självklart men i många fall har man av olika anledningar svårt att komma igång med förändringsarbetet.

För att vara lyckosam i ett förändringsarbete måste man inse att det krävs tid och resurser, och en tydlig projektorganisation med definierade ansvar och roller. Vidare fordras tids- och handlingsplaner där leveranser specificeras och kontinuerliga mötestillfällen fastställs. Det måste finnas tydliga mål och syften med arbetet och dessa bör förankras genom hela organisationen. Man måste helt enkelt konkretisera nyttan av projektet för alla inblandade.

Det är också viktigt att poängtera att det oftast krävs en extern part som deltar i förändringsarbetet i varierande utsträckning. Detta för att tid, resurser eller kompetens för att genomföra alla led i förändringsarbetet kanske saknas internt. I fallet Ludvika kommun har det externa stödet varit relativt begränsat, Ensolution har framför allt fungerat som bollplank och hjälp vid utvecklingen av sexmånadersrapporten. Ensolution erbjuder emellertid alla nivåer av stöd i liknande sammanhang – allt ifrån att vara diskussionspartner, till att medverka vid projektmöten, till att projektleda och driva större delen av projektet.

Syftet med denna fallstudie är att lyfta fram ett intressant exempel på hur man kan ta Ensolutions arbete vidare och genomföra ett framgångsrikt förändringsarbete. Det är naturligtvis svårt att avgöra exakt vad som är projektets förtjänst och vad som beror på andra omständigheter. Resultatet består av både mjuka och hårda komponenter där möjligheten att direkt mäta vad som har hänt ofta är begränsade. Vi kan emellertid se att timkostnaden och övertidsuttaget har sjunkit och sjukfrånvaron har utvecklats positivt. Inblandade i projektet anser att det med största sannolikhet är projektarbetet som i hög grad ligger bakom detta. Vidare anser projektdeltagarna att projektet till stor del även ligger bakom många av de mjuka effekterna såsom ökad kontroll, tydlighet, enhetlighet och en positiv stämning bland dem som arbetar med personlig assistans. Vidare har brukarna antytt att assistansverksamheten har blivit bättre under projekttiden. Så på det hela taget anses förbättringsarbetet vara lyckosamt av ledningen, projektdeltagarna och andra berörda aktörer.

Nu fortsätter arbetet med att ytterligare förbättra verksamheten. Man har inte nått hela vägen fram inom samtliga förbättringsområden. Det är också en viktig lärdom: Förändringsarbete och utveckling måste ske kontinuerligt, det finns inget slut på den processen.

* Nettokostnad, SFB, egen regi. 12-månaderssnitt, september 2012. För enhetscheferna påverkbar kostnad, det vill säga utan påslag för kommunadministration etc.

”Nu finns ett större engagemang och en känsla av att man kan påverka”

Mikael Müller, Utvärderare Ludvika kommun

Foto: Ludvika kommun